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中国稀土争端案关于“平衡原则”的争辩(下)
 
2015-5-28 9:00:24

根据本案专家组的观点,这与“中国—原材料案”专家组的做法相一致。该专家组表示:

事实上,这是《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款所规定保护目标的非常具实质性的内容:如果某一世贸组织成员没有采取管理可耗竭自然资源国内供应的措施,则该成员就没有资格依据《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款寻求对其自称为其后代保护可耗竭自然资源的限制性措施提供法理依据。

对本案专家组而言,当被保护的可耗竭自然资源基本上或主要由国内使用者消费时(如本案的情形),以上表述尤其有效。本案专家组同意美国关于“平衡原则”要求“对被指控限制性措施是否真正出于对可耗竭自然资源保护之目的具有核实作用”的表述。因此,在某种意义上,国内限制性措施所体现的“平衡原则”是实施此项措施的成员证明其限制性措施真正出于可耗竭自然资源保护目的的一条途径。将《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款视为要求出台限制性措施的成员(除证明现存限制性措施与可耗竭自然资源保护存在“关联”外)实施真正的、或真实的且与被指控违反《1994年关税与贸易总协定》相关规则的资源保护措施“共同发挥作用”的国内限制性措施,这样世贸组织规则就可以确保基于《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款出台的可耗竭自然资源保护措施真正以保护此类自然资源为目的。

本案专家组还同意“中国—原材料案”专家组关于“资源禀赋国”有权通过“与可耗竭自然资源保护相关的限制性措施”(该措施与一般国际法和世贸组织规则相一致并可促进其国内经济的可持续发展)对其国内资源的供应和使用进行管理。只要符合“平衡原则”的限制性措施对可耗竭自然资源的国内生产或消费实施了限制——特别是当被保护的可耗竭自然资源主要位于和被消费于出台措施成员国国内时,尤其如此——《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款就不会强制“资源禀赋国”确保其他自然资源使用国的经济发展利得与“资源禀赋国”的资源开发利用存在“同一对应关系”。

因此,本案专家组将“平衡原则”检验理解为与《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款的要求同义。关于可耗竭自然资源贸易限制性措施的实施是否符合“平衡原则”的疑问为判定该措施是否“与国内生产或消费的限制性措施共同发挥作用”提供了线索。为证明其贸易限制性措施符合“平衡原则”的要求,中方须证明其对国外客户实施的“出口配额”贸易限制性措施与一项或多项对其国内客户实施的限制性措施存在某种“平衡”关系。根据本案专家组的观点,出台自称与可耗竭自然资源保护相关的贸易限制性措施的世贸组织成员,必须能够证明其所施加于国内外利益相关方的法律框架须具有一个合法、公正的涉及资源保护的法理依据。

依据本案专家组的观点,“平衡原则”的本质要求需要对“监管平衡”或“结构平衡”的问题进行调查评估,即需要从结构、设计和制定的视角对该监管体系是否可使国内外客户均衡分担由“可耗竭自然资源保护措施”带来的相关负担的问题作出回答。本案专家组再次强调指出,这一“系统或管理分析”并不要求任何形式的“效果检验”——该检验要求本案专家组对上述措施是否依据“平衡原则”给予国内外客户同等待遇的问题作出评估。依据《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款的相关规定,本案专家组的任务仅限于就中方监管系统是否可使国内外客户均衡分担由“可耗竭自然资源保护措施”带来的相关负担的问题作出裁决。《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款并未要求本案专家组对市场“管理结构”的实际效果作出评估。此类实际效果的评估须依据《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分的相关规定予以实施。

另外,本案专家组认为,是否满足“平衡原则”的评估需要对“使被指控出口限制性措施得以发挥作用的相关条件”连同“共同发挥作用的国内限制性措施”一并进行分析。上述两术语对检验被指控“可耗竭自然资源”保护目标的真实性具有某种“替代”属性:通过对国内限制性措施设定相关要求,《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款可以将与《1994年关税与贸易总协定》相关规则不符的且不以保护自然资源为真实目的的贸易限制性措施排除于其适用范围之外。正是出于上述原因,本案专家组认为,为表明依据“平衡原则”实施其国内限制性措施,中方也需要证明其“可耗竭自然资源”的出口限制性措施与相应的国内限制性措施共同发挥作用。

依据本案专家组的观点,“平衡原则”要求也与中方对其国内自然资源的永久主权原则相一致。我们同意“中国—原材料案”专家组的裁决:只要符合“平衡原则”的限制性措施对国内供应实施限制,《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款并不强制“资源禀赋国”必须保证其他此类资源使用国的经济发展的利得完全等同于此类资源提供国使用该资源取得的收益。

本案专家组注意到,在最近被称为技术性贸易壁垒案“三部曲”(美国—丁香味香烟案;美国—金枪鱼II案和美国—原产地标签案)的裁决中,上诉机构基于《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款对“平衡原则”作出了解释。特别是,上诉机构坚持“专家组必须对存在争议的技术性规则的特定具体情况(包括总体设计、体系构建、框架结构和应用实施等要素)进行‘全面细致’分析以便作出被指控限制性规则的设计和应用是否构成‘恣意的或不合理的’歧视性手段之裁决”的观点。上诉机构的这一措辞似乎让我们看到进行“效果检验”的某种前景,即要求专家组除了对被诉措施的总体设计和体系构建进行审查外,还须对其实际运行状况和应用情况进行严密审查。基于《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款对“平衡原则”进行的审查似乎可以包含基于《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分所进行的类似评估。鉴于《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款不像《1994年关税与贸易总协定》第20条那样包含一个一般性例外条款,因此,基于《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款所实施的类似审查是有道理的。另外,上诉机构依据《技术性贸易壁垒协议》序言部分第6节对《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款进行了解读,即明确提出“‘技术性规则’不得在市场条件相同的两个国家之间形成‘恣意的或不正当的’歧视或对国际贸易实施变相限制”的要求。我们认为,《技术性贸易壁垒协议》序言部分第6节构成了条约引用方必须予以考虑的重要“法律语境”因素。

然而,将依据《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款形成的适用“平衡原则”检验转移至《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款的做法事实上将要求本案专家组首先处置《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分所规定的相关要求属于《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款一部分的问题。我们认为,这样做会导致出现一个法律上的错误,即它将导致《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分的相关规定在《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款“例外情况”的背景下失效。这种做法与“条约的有效解读规则”相违背。鉴于对《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款解读的措辞似乎直接来自《技术性贸易壁垒协议》序言部分第6节,而后者的措辞似乎又直接来自《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分,因此,我们完全不清楚《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款关于“平衡原则”检验的表述如何能够与《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分的规定相区别。据此,对我们而言,上诉机构依据《技术性贸易壁垒协议》第2条第1款对“平衡原则”含义的解读不能仅仅根据在“美国—汽油案”中上诉机构在引用《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款时使用了相同文字而被机械地套用到该条款中。

总之,本案专家组裁定,当实施贸易限制性措施的成员方可以证明除与《1994年关税与贸易总协定》相违背的措施外,其还同时针对受上述贸易限制性措施规制之“可耗竭自然资源”的国内生产和消费实施了真正意义上的保护性限制时,即达到“平衡原则”的标准。依据《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款的相关规定,这些国内措施必须“平衡地或均衡地”将由“可耗竭自然资源”保护带来的“成本负担”在国内外客户之间进行分摊。然而,根据《1994年关税与贸易总协定》第20条(g)款的“平衡原则”,本案专家组并未被要求对被指控贸易限制性措施的实际效果进行评估,而基于该条款的“均衡”或“平衡原则”仅要求在结构或监管层面进行评估。“可耗竭自然资源”在国内和国外限制性措施的“均衡”或“平衡原则”特性应该从被指控措施的设计、结构和体系方面加以体现。因此,本案专家组认为,关于与中方被指控“出口配额”效果相关的争议和涉及为何该被指控“出口配额”未使用完以及一项未使用完的“出口配额”会对国外客户产生何种影响的问题均与该被指控“出口配额”的应用及其效果相关,并依据《1994年关税与贸易总协定》第20条起首部分的相关规定对其进行了适当的评估。

(CACS编译)

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